构建具有可持续性的吸引外资制度
2019-07-02 08:45:18   来源:21世纪经济报道   

6月30日,国家发展改革委、商务部发布2019年版的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》和《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)》,以及2019年版的《鼓励外商投资产业目录》。两个“清单”和一个“目录”将自7月30日起施行。本次修订的负面清单在服务业、制造业、采矿业、农业推出了新的开放措施,在更多领域允许外资控股或独资经营,在自贸试验区继续进行开放试点。同时延续前几年的趋势,负面清单长度进一步缩减,全国外资准入负面清单条目由48条减至40条,自贸试验区外资准入负面清单条目由45条减至37条,进一步体现了清单条目将“一年一修,动态调整”的原则。

负面清单是由政府规定不开放的经济领域,在禁止范围以外的经济活动都许可,体现法无禁止即可为的原则。这可以有效地限制政府在外资准入方面的权力,厘清市场和政府的边界。当然,基于公平等方面的考虑,中国不仅对外资准入实行负面清单管理。发改委和商务部在2018年12月25日发布2018年版《市场准入负面清单》,标志着全面实施市场准入负面清单制度,而不仅仅是对外资,从而避免了新的“超国民待遇”问题出现。此外,与推出负面清单相配合,中国也在《外商投资法》等法律中进一步明确了政府的责任,对“政府之手”进行约束,例如规定不得利用行政手段强制转让技术、必须保障外商投资企业依法通过公平竞争参与政府采购活动等。这些“责任清单”可以进一步配合负面清单,起到让外来投资者放心等方面的作用。

当然,对负面清单的理解不应限于法无禁止即可为。在中国投资的外国企业自然必须遵守其他方面的法律规定,例如反垄断法、反不正当竞争法等;另一方面,如果中国与外国缔结的国际条约、协定中对外国投资者的准入待遇有更优惠规定的,可以按照相关规定执行。所以负面清单只是保障外资权益、规范外资行为的一个方面,在执行的过程中我们更应体现出这一规定的“权利本位”价值取向,强调政府为企业提供公共服务、改善投资环境的功能。

最近几年来,受全球贸易保护主义和单边主义抬头的影响,世界各国出台的限制外资措施层出不穷,美国等发达国家也以国家安全等理由加强对于外国投资的审查,国际投资的自由流动已经受到威胁。联合国贸易和发展会议6月发布的年度报告显示,2018年全球外国直接投资下降13%,至1.3万亿美元,这是连续第三年下滑,已降至2008金融危机以来的最低水平。美国2017年实施税制改革后,美国公司将更多利润汇回国内,也加剧了全球外国直接投资的下降。但该年度报告同时显示,中国吸引外资总量逆势上涨,继续成为全球第二大外资流入国。原因在于,包括负面清单在内,中国以对外开放为导向持续出台的一系列法律和政策,以及参与全球及区域性自由贸易区建设、落实“一带一路”构想等举措,都营造了良好的外资流入环境。

外资的流入对中国是长期利好。进入中国的外企与国内企业会形成竞争与合作并存的关系,其“鲶鱼效应”可以促使国内企业在改进企业治理结构和创新等方面更下功夫。由于发达国家企业位于全球产业链更高位置,同时经验更为丰富,由其引入的新理念可以对中国经济管理制度提出挑战,促使其做出回应,从而提高中国经济管理质量。

中国推出的新开放措施也有向世界传递讯号的蕴意,表明中国坚持不断扩大开放道路的坚定决心,以及对本国增长前景的稳定预期,这有助于消除外资疑虑,提升外资对中国的信心。当然,构建具有可持续性的吸引外资的制度是一项长期工程,我们要努力吸引高端制造业和服务业的外资流入,为国内产业转型升级增添动力,同时要发挥中西部地区吸引外资的潜力,以帮助缩小国内地区差距。制度设计方面要学习国际上改善营商环境的优良做法,进一步完善外商投诉和申请协调解决纠纷的机制,增进法治,全方位地提升外资信心。

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