规范政府投资仍需广开前门
2019-05-10 08:19:39   来源:21世纪经济报道   

何帆上海交通大学安泰经济与管理学院教授,熵一资本首席经济学家

朱鹤熵一资本全球宏观研究院副院长

苏欣园熵一资本全球宏观研究院研究助理

2019年5月5日,国务院正式公布了《政府投资条例》(以下简称为“条例”),该条例对政府投资相关方面作了明确规定,并将于2019年7月1日起正式施行。时隔9年,正式出台的条例引发了市场的广泛关注。我们认为,条例进一步明确了预算内投资的定位,有助于规范预算内资金的投向和使用方式。但是,由于总投资需求中来自政府部门的投资占比依然很大,且主要体现在预算外。如果不能为财政投资开足前门,地方政府仍然会有动力进行预算外的政府投资。

首先,实现高质量发展的目标要求规范政府投资。当前,中国的经济已由高速增长转向高质量和高效益的增长阶段,政府不再一味追求投资拉动经济增长,更注重防范化解债务风险。2011年以来,政府投资占财政收入的比重逐年上升,同时,政府面临较为严重的债务问题,包括地方融资平台债务快速增长,这使得规范政府投资行为尤为重要和迫切。其中,2017年政府投资规模为2.4万亿,占全国公共财政收入的14%,而2017年政府债务达11万亿元,占全国公共财政收入的64%。2018年末地方政府显性债务余额为18.3万亿元,各类机构测算的地方政府隐性债务规模差距较大,但40万亿是一个中性偏保守的估计。不规范的政府投资行为带来了如此巨大的债务存量,严重限制了政府的行为空间,因此规范政府投资行为是实现高质量发展的先决条件。

其次,条例的出台目标非常清晰,对政府投资的定位也比较准确。在很长一段时间里,宏观调控是一个很模糊的概念,许多地方政府政策和行为都可以凭借这个名义得以实施。2010年版的征求意见稿强调了政府投资“加强和改善宏观调控”的职能,在正式出版的条例中删掉了相关表述,将条例出台的初衷表述为“充分发挥政府投资作用,提高政府投资效益,规范政府投资行为,激发社会投资活力”。这一改动反映出对政府投资的定位变化,即政府投资不与宏观调控挂钩。同时,条例对政府资金的投向做出严格限定,即政府投资应当投向市场不能有效配置资源的公共领域,以非经营性项目为主。通过对资金投向的规范和限制,有助于减少经营性项目中政府投资对私人资本的挤出。

最后,条例的许多细节直接针对政府不规范投资行为的痛点。例如,条例规定政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金;政府投资项目不得由施工单位垫资建设,初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的,审核部门可要求项目单位重新报送可行性研究报告。这些表述都是直接针对现实中非常常见的政府不规范投资行为,对政府的资金来源和使用进行了有效的控制,有助于防止“政绩工程”和“形象工程”,避免因政府不规范投资行为引发的政企矛盾。

虽然条例的正式出台对规范政府投资有重要意义,但是本条例主要针对预算内资金的使用和管理做出了详细管理,对预算外的行为没有更多涉及。通过考察政府投资的基本事实可知,政府投资正发挥越来越重要的作用,但更多发生在预算外而非预算内。具体来说,政府投资体现为如下三个事实:

其一,2013年以来,政府部门对信用扩张的拉动作用越来越大。从新增债务各部门占比来看,2013年至2017年政府占比均超过30%,并呈现增长态势。2017年,全口径社会融资达23.4万亿元,其中政府新增负债为11万亿元,占比高达47%,企业部门新增负债为5.3万亿元,占比为22%,居民部门新增负债为7.1万亿元,占比为30%。在政府新增负债中,新增一般债和专项债均为2万亿元,平台债务增量为7万亿元。

其二,地方政府是投资主体,且地位在增强,央地之间的财权和事权的矛盾越来越严重。从基建投资来看,2017年基建投资完成额为17.3万亿元,其中中央项目仅为1.5万亿元,而地方项目为15.8万亿元。同时,近年来中央项目占比逐年下降,从2008年的22.6%降至2017年的8.7%,可见,政府投资逐渐转为由地方政府主导。然而地方政府财权事权存在不匹配的状况,具体体现为,各级政府间财权不断上移,事权不断下放,地方政府成为独立利益主体,而地方政府投资大多以短期利益为主,较多的参与经营性领域的投资,对公共领域的投资不足,这违背了政府投资的目的。

其三,政府投资有补短板的重要职能,但总体预算内资金不足,外部融资渠道不规范、不透明。2017年政府基建投资国家预算内资金为2.4万亿,占基建投资总额的比重为16.1%,相较其他资金来源有所不足,其中自筹资金占比58.6%,国内贷款占比15.6%,其他资金占比9.4%,利用外资占比0.3%。随着分税制的提出,地方政府的财政收入不断上缴中央,大量地方政府在投资中出现了资金短缺的问题。与此同时,地方融资平台快速增长、地方政府过度举债等问题突出,这也带动了中国整体债务率的上升。

综上可知,条例的出台为规范政府投资行为提供了明确依据。条例通过明确政府投资的定位,有助于解决长期以来政府投资边界不清的问题,规范预算内资金的投向和使用方式,为社会资本创造良好的投资环境。

但是,由于总投资需求中来自政府部门的投资占比依然很大,且主要体现在预算外。如果不能为财政投资开足前门,地方政府仍然会有动力进行预算外的政府投资。目前,中国的基建投资越来越多地集中于水利、环境和公共设施管理业,这些投资具备公益性特征但回报率低,2017年该类基建投资额为8.2万亿元,占基建投资总额的47%,但财政对基建投资的国家预算内资金为2.4万亿元,而对水利、环境和公共设施管理业的国家预算内资金仅为1.3万亿元,远不足覆盖公益和准公益类基建投资。条例主要针对的是预算内资金,考虑到巨大的潜在投资需求,还需要扩充预算内资金,为财政投资广开前门,进而把更多的政府资金规模纳入条例的管理范围。否则,条例对于预算外的各种地方政府不规范投资行为很难起到显著的抑制效果。

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